美債危機2023│美東時間5月31日，美眾院重於通過債務上限法，暫停政府超過31萬億美元債務上限的法案！美國聯邦政府今年初觸及債務上限，美國財政部採取了非常措施應對。然而本月初，美財長葉倫警告美國最快將在6月1日發生債務違約。本文整理今次美國債務危機時間線、原因與背景、協商可能結果與市場反應。
溫馨提示：本文表格皆可左右滑覽。
今年1月19日，美國聯邦政府達到債務上限，美國財政部採取非常措施避免債務違約。
本月初，美財長葉倫表示，非常措施和現金儲備即將耗盡，如不提高或暫停債務上限，最快將在6月1日前發生違約。如若成真，這將是美國建國以來首次債務違約，將對經濟和聯邦政府信譽產生巨大衝擊，因此葉倫敦促政府和國會儘快達成協議，商討提高或暫停債務上限。
葉倫話一落，拜登政府和眾議院議長麥卡錫的債務談判達到膠著的白熱化階段。
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美債危機2023│債務上限：政治博弈場
債務上限，英文Debt limit，係指美國政府所能夠借貸的最大額度，或可另外說，也是美國聯邦政府可以擁有未償還國債的限制。這個額度可以使美國履行政府義務，包括支付國債利息、社保、醫保、軍餉、退稅和其他政府該要付款的義務。
債務上限制度創立於1917年，目的在允許美國財政部發債時，無須經過國會一次次批准，能以加快融資效率。
➤延伸閱讀：美債危機2023│債務上限是甚麼？對股市與經濟影響！美國債務上限歷史
然而，隨著美國債務規模的擴大，美國國會也不斷提高債務上限的金額。自1960年起計，美國國會總共提高78次債務上限，具體內容包括提高上限金額、暫停使用債務上限、修改定義等。
本輪美國的債務上限已大幅增加到31.4兆美元，談判多次陷入僵局。目前美國總統為民主黨出身的拜登，眾議院多數黨共和黨，眾院議長為麥卡錫；而參議院多數黨則為民主黨，臨時議長為莫瑞，領袖為舒默。兩院議長皆為該院多數黨黨員出任。
一旦聯邦政府觸及債務上限，則美國財政部必須啟動「非常措施」(Extraordinary Measures)。
而非常措施只能在觸及債務上限後維持數月，以推遲「債務違約日」的到來。最常見的非常措施是贖回投資於政府帳戶的現有資金，暫停其新投資，這包括公務員退休基金、殘障基金、聯邦雇員退休系統等。
因此，在觸及債務上限與債務違約日的這段日子裡，便是白宮和美國國會修改債務上限的關鍵階段，並就具體條例進行反覆協商。如果協商破局，最嚴重則將導致聯邦政府關門。
而由於美國政府制度的相互制衡設計，債務上限因此成為兩黨談判的籌碼，也是立法權和行政權彼此牽制的博弈場，也深刻影響美國政局和經濟走勢。
債務上限影響美聯儲議息
債務危機也將影響美聯儲議息走向。
以2011年美債危機為例，該年5月6日，聯邦政府再一次觸及債務上限，美財政部使用「非常措施」將借貸能力延期至8月2日。
就在到期日前一天，美眾院終於通過《2011年預算控制法案》(Budget Control Act of 2011)，內容為通過減赤以提高債務上限。到了「大限日」，參院才投票通過，由時任總統歐巴馬簽字生效，該年美債危機才解決。
然而在8月5日，美國信評機構標準普爾將聯邦政府的信用評級從AAA下調到AA+，且長期前景被評為「負面」(見上圖)。因此到了8月9日，美聯儲宣佈未來兩年的聯邦利率將維持在「異常低水平」以刺激經濟。
從本圖可見債務危機爆發的2011年前後，加減息幅度為零。
美債危機2023│本輪債務危機時間線
下列時間為美東時間。
2023年1月13日
美財長葉倫：聯邦政府將在1月19日觸及法定31.4兆美元的債務上限，財政部將採取「非常措施」，應可以持續到六月初。
2023年2月2日
總統拜登與眾議院院長麥卡錫就債務危機進行會晤，雙方意見未達成一致。
2023年3月28日
麥卡錫致信拜登，要求就債務問題進行談判。
2023年3月31日
拜登否決麥卡錫要求其至國會談判的呼籲，同時要求麥卡錫拿出共和黨預算案的詳細說明。
2023年4月19日
麥卡錫發佈債務上限立法草案《限制、節約、增長法案》(Limit, Save, Grow Act of 2023)。
2023年4月26日
美眾院通過該立法草案，提交致白宮，遭拜登否決，表示該法案不可能成為法律。
註：美國國會批准的法案需要經美國總統簽字同意後，才能生效。
2023年5月1日
❶ 拜登致電包括麥卡錫在內的四名國會議員，邀請他們於5月9日會晤討論如何避免債務違約，四人皆接受邀請。
❷ 美財長葉倫表示，若不提高債務上限，聯邦政府將最快在6月1日出線債務違約。
2023年5月9日
拜登與國會兩黨領袖進行會晤，但未能達成共識。
2023年5月12日
美國財政部發佈聲明，截至5月10日，「非常措施」提供給聯邦政府支付帳單的金額僅剩880億美元，而前一週結餘則為1100億美元。
2023年5月15日
拜登表示，希望可直接提高債務上限，遭麥卡錫公開批評，認為如果要提高債務上限，則要減少政府開支。雙方談判陷入僵局。
2023年5月16日
拜登與國會召開緊急會議，雙方就提高債務上限達成初步共識。
麥卡錫聲稱，或可以在21日前與白宮達成債務上限協議。
2023年5月17日
麥卡錫忽然改口，債務上限不僅要提高，國會更需要一個4.8兆美元的減赤計劃，但在白宮受阻。
2023年5月31日
眾議院終於通過暫停政府超過31萬億美元的債務上限法案！
該法案獲得了314票贊成和117票反對，現將提交參議院審議。目的是將債務上限的執行暫緩至2025年年初，並對2024財年和2025財年的支出進行限制。根據立法程序，該法案需要在參議院獲得通過後，再呈交給總統拜登簽署才能生效。
拜登對眾議院的表決結果表示歡迎，他認為這對國民和美國經濟都是一個好消息，並呼籲參議院盡快表決。國會必須在本月5日之前通過相關法案，否則美國將面臨債務違約的風險。有報道指出，即使相關協議獲得通過以避免債務違約，如果外界對美國按時償還債務的能力喪失信心，信貸評級機構仍有可能下調美國的主權信用評級。
該份債務上限法案正式命名為《2023年財政責任法案》(Fiscal Responsibility Act of 2023)，為行政部門提高債限2年，意味拜登在2024總統大選前無須面臨債限協商的內政糾紛。
相關法案進度，可在美國國會網站上查詢。
➤點此了解：H.R.3746 – Fiscal Responsibility Act of 2023 最新法案進度
美債危機2023│分析：拜登與麥卡錫的博弈
4月26日，共和黨佔多數的眾議院僅以217票比215票、3票棄權的微弱優勢通過《限制、節約、增長法案》(Limit, Save, Grow Act of 2023)。
該法案在眾院通過後，於5月1日送交至參議院，並已於5月4日舉行第二次餐院聽證會。然而，該法必須有三分之二的參議員表決通過後，才能送至白宮給拜登簽署。
➤點此了解：H.R.2811 – Limit, Save, Grow Act of 2023 最新法案進度
眾院議長麥卡錫：要求白宮同意減赤法案換取債務上限的提高
由於參院多數黨為民主黨，該法案要通過勢必受到阻礙，但麥卡錫則認為該法案的最主要目的在於能夠推動談判進程。通過該法案內容則可了解共和黨想狙擊拜登政府的新能源計劃、學生貸款豁免計劃，透過要求白宮減赤，以換取債務上限的提高。
《限制、節約、增長法案》(Limit, Save, Grow Act of 2023)可歸納為下列六方面：
1. 將債務上限再提高1.5兆美元，並延期至2024年3月31日
國會可批准將當前的債務上限從31.4兆美元，提高至32.9兆美元，債務到期日延後至2024年3月31日。因此在明年4月1日前，聯邦政府無需考慮債務限額問題。
問題：該期限低於拜登訴求。 2019年共和黨出身的川普總統執政時，民主黨佔多數的眾議院將債務上限延期兩年，但本次共和黨延期不足一年，讓共和黨於2024年總統大選期間可大作文章。
2. 大規模減赤
該法案將聯邦政府預算削減至2022年的水平，同時將未來的聯邦政府支出限制在「每年1%」，將影響醫保、科學、教育、氣候、能源等項目，但不涉及國防開支。
該減赤可為美國節省至少4.5兆美元。
3. 大量刪減《2022年降低通脹法》內容，追回國稅局800億額外資金
該法案大量刪去《2022年降低通脹法》(Inflation Reduction Act of 2022)的內容，旨在取消溫室氣體減排倡議中的一系列稅收減免措施，這些措施原本鼓勵電動汽車的使用、生產清潔電力和燃料的支出計劃。
該法案除了重申共和黨此前提議的擴大採礦、擴大化石燃料生產、加快必要基建的計劃以外，同時要求追回《2022年降低通脹法》為美國國稅局提供的800億美元額外資金，遭拜登譴責保護富戶。
該款項重點係提高對納稅人的審計率，尤其針對大型財團和富人的納稅審查，可望在未來十年帶來2000億美元的新收入。如該法案成功撤銷國稅局的800億美元額外款項，也將同時損失這份2000億美元的新收入。
4. 提高領取社會福利的限制
該法案規定領取食品和醫療補助的低收入工作者必須延長工時以換取福利。
共和黨認為這有助於更多人投入勞動力市場，可節整1100億至1200億美元，卻也令數百萬的低收入戶面臨失去領取福利資格的危險。
5. 撤銷為使用的新冠疫情救濟金
新冠疫情期間，國會批准4.6兆美元的救濟金，多數已投入使用，剩餘部份本將用於醫療補助、養老金、公共交通補助。該法案提出將剩餘部份撤回。
6. 廢除聯邦學貸豁免權
拜登政府此前為年收入低於12.5萬美元的借款人免去聯邦學貸，民調大增。但該法案要求取消該項豁免權。
聯邦學貸是美國聯邦政府為學子提供的學生貸款。
白宮拜登政府：債務上限法案要求「乾淨」通過，妥協恐面臨民調崩盤
面對眾議院共和黨人緊咬的減赤法案，拜登政府一旦妥協，將可能面臨民調全線崩盤，則重蹈2011年美債危機歐巴馬政府妥協後民調崩潰的覆轍，勢必影響2024年總統大選和拜登的連任計劃。
為此，拜登數次聲明，要求國會通過「乾淨的」債務上限法案。
眾院民主黨領袖Hakeem Jeffries發起「放行請願」(Discharge Petition)，讓提高債務上限的草案可直接繞過眾院議長麥卡錫，交由全院表決。放行請願從美東時間5月16日啟動，須獲得218名眾議員簽名背書。
目前，美眾院現由222名共和黨籍、212名民主黨籍議員組成，意即在212名民主黨籍眾議員全數簽名的情況下，還須獲得五名共和黨人的簽名。
圖片來源：MarketWatch
美債危機2023│本輪債務危機的可能結局
綜合歷史經驗，今次美債危機應有下列五種可能結局。
| 可能性 | 結果 | 可能性 | 對經濟危害 |
| 第一種 | 債務上限協議通過 拜登和麥卡錫達成協議，無論是哪方獲勝，只要雙方達成協議，對市場都是積極效應 | 較大 | 較小 |
| 眾院要求減赤，白宮要求乾淨通過，無論哪方博亦獲勝，越早達成共識，對經濟傷害影響越小 | |||
| 第二種 | 短暫推遲債務違約日 將債務違約日短暫推遲幾週或幾月，讓拜登和麥卡錫有更多時間談判 | 較大 | 較大 |
| 此為權宜之計，5月19日至21日，拜登將赴日本出席G7峰會，而截至發稿前日，拜登臨時取消G7峰會後的澳洲四方安全對話，先行回國處理債務危機。由此可見距離債務違約日(6月1日)的時間相當緊迫。 儘管此種可行性讓雙方擁有更多談判時間，市場卻也必須在更長的一段時間承受不確定性。 | |||
| 第三種 | 放行請願成功 眾議員可直接繞過議長麥卡錫，直接推動債務上限立法 | 較小 | 較小 |
| 簽名請願已於美東時間5月16日啟動，但因民主黨並不是眾院多數黨，要得到218人的簽名連署，則需另外獲得5名共和黨籍議員的支持，難度較高 | |||
| 第四種 | 白宮自行解決 拜登援引《美國憲法第14修正案》，宣佈債務上限違憲 | 較小 | 較小 |
| 在法律上，白宮可自行解決債務危機，即援引《美國憲法第14修正案》，宣佈債務上限違憲，發行統一債券，鑄造新幣等。 5月5日，拜登公開表示不排除此種可能性。 | |||
| 第五種 | 聯邦政府債務違約 美國首次無法支付帳單，導致部份債務違約 | 極小 | 最大 |
| 儘管歷史上的美債危機曾導致美國政府數次關門、聯邦政府信用評級被下調，但聯邦政府從未有倒債過。 倘若發生倒債，將引發全球性的經濟災難，因此白宮和國會不太可能會讓此種情形發生。 | |||
白宮經濟顧問委員會：債務違約後果報告
5月3日，白宮經濟顧問委員會發佈《不同債務上限結果帶來的潛在經濟影響》，指若不儘早提高債務上限，將出現下列後果：
- 臨到債務違約大限日才完成談判：
美國20萬人失業，失業率上升0.1%，美國GDP下降0.3% - 短暫性債務違約(以一週為例)：
美國50萬人失業、失業率上升0.3% - 長期性債務違約：
-美國830萬人失業，失業率上升5%，美國GDP下降6.1%
-股市重挫45%
-經濟衝擊等同於2008年金融海嘯，但與08年金融危機不同在於，由於國會不批准新支出，因此聯邦政府沒有足夠工具應對經濟衝擊
美債危機2023│市場可能的反應
下列據招商證券報告，就美股、美債、美元三大金融市場於2011年、2013年兩次美債危機的反應，預估市場在今次美債危機的可能表現。
然而，由於美國政局空前撕裂，市場對美債危機擔憂更甚以往，因此市場反應或有別於過去經驗。
美股
就前兩次美債危機，在債務違約大限日前一個月，美股會經歷一輪大跌，在於投資人擔憂債務危機因而拋售風險資產。在債務上限法案落地後，由於危機解除，股市止跌回升。
今年三月底銀行危機爆發以來，美股呈窄幅波動。招商證券預計隨著美債危機激化，美股或仍有一波跌幅。
美債
就前兩次美債危機，在債務違約大限日前一個月，短期美債遭到拋售，收益率大減；3個月期國債收益率快速上升；10年期國債收益率略為走跌。
據招商證券，10年期國債仍舊是較為穩健的資金場所。而目前3個月期國債美債利率來到2001年2月以來最高水平，預計在美債危機解決之前，將繼續面臨拋售壓力。
美元
就前兩次美債危機，當美國財政部啟動非常措施到債務危機解決期間，美元一般處於下行狀態。
據招商證券，美匯指數從去年第四季起開始下行，因此該券商選擇看空美元。
此外，美元也受到美聯儲議息政策轉向、後疫情時代避險功能逐漸喪失、全球去美元化等多方面影響，離岸美元的需求因此受到打壓。
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